從當前審計文獻上看對其表述不盡一致。有的側重從資金角度表述效益審計內容;有的則側重從管理角度表述效益審計內容;有的側重國外審計情況對效益審計內容加以表述;有的則以我國開展審計的現狀為基礎介紹效益審計內容,對效益審計的內容進行分類研究者少,使實際審計工作者很難把握其本質,因此有必要對其進行分類研究,使我們從內容上更加全面地把握效益審計的基本特征,便于有效地開展效益審計工作。
筆者認為效益審計的內容可歸納為涉及資金方面、管理控制方面、管理服務方面等九個方面效益審計評價的內容:
1、涉及資金方面效益審計內容
效益審計的這類內容主要是圍繞單位或項目的資金使用情況進行的效益審計評價。這是效益審計最基本的一個方面。重點是圍繞被審計項目的資金是否節約,經濟效益如何來考核評價被審計事項。如大型投資項目的概預算情況,資金節約情況,有無損失浪費情況,投資回報情況的評價。對企業而言就是企業資產經營效益和業績情況等。這部分效益審計內容的特點一般直接以貨幣價值形態為單位尺度來衡量評價被審計項目的效益情況,運用的審計資料主要是財務資料。這方面的審計內容是當前效益審計的重點內容。
2、涉及管理控制方面效益審計內容
這類效益審計內容主要涉及部門單位或審計項目管理方面的效益狀況。如管理系統是否健全,財務信息質量、內部控制系統和責任機制是否健全,有無健全有效的內部管理制度,管理是否科學,有無管理漏洞等等。也就是從管理角度來考察被審計項目的效益狀況。其特點是,效益狀況不以貨幣價值方式來評價其管理效益狀況,但可能用其他量化指標來衡量,如“時間”和“空間”、“產量”、“工作量”等非貨幣價值表示的效率、效果指標來衡量。如建設單位通過改善管理,使一個建設項目的工期得到提前;一個倉儲企業通過管理或重新設計使一個倉儲設施的布局更加合理,使有限的空間得到更有效的利用等都屬于這一范疇。這些方面管理的改善雖不能馬上反映在用貨幣價值來衡量的評價結果上,但最終會對用貨幣價值反映的經濟效益產生影響。
3、涉及管理服務質量方面效益審計內容
這類效益審計的內容主要涉及管理部門提供的服務狀況。隨著以人為本的理念深入,這部分的審計內容也將更加豐富。這類效益審計內容的評價重點不主要是經濟效益問題,而更關注的是服務效果問題。如醫療衛生、銀行、海關、交通、通信等“窗口”行業部門的工作效益,就不只是經濟效益問題,還有管理服務方面的內容。其結果體現的是一種管理和服務。以美國社會保障局的服務為例,該局服務對象是全國5000多萬退休老人、殘疾人、失業人員和其他服務保障人員。1995年撥打免費服務電話多達1.21億人次。而該部門只能處理1/3的咨詢電話。在美國的重塑政府運動中,該局在重塑政府委員會和一些大的公司的幫助下,重新設計了電話網布局,提高了線路效率;其次該局制定了衡量接線員工作效益的新標準,在18個月內,在不增加一條線路的情況下,免費電話處理率提高了近一倍。
4、涉及電子信息系統方面效益審計內容
當前,電子信息系統幾乎覆蓋了各行各業。“用信息技術驅動一個效率更高,成本更低的政府”的理念正在為人們所接受。也就是說管理手段已漸漸為信息化技術所替代。如當前我國重點推出的“金稅工程”、“金盾工程”、“金關工程”等十二個“金字”電子政務工程都是通過信息技術提高公共管理部門的工作效益的。它不斷被應用到政府公共項目管理等諸多領域。這將大大降低管理成本,改善管理效益,提高管理部門的服務水平和工作效益。與此同時也增加了政府管理部門對電子信息系統及信息網絡的依賴性。一個部門的管理水平、工作效益很大程度上取決于該部門的信息化水平。電子信息系統是否安全有效,直接影響管理水平和工作效果。因此,電子信息系統在管理中的運行情況應當成為效益審計的重要內容。
5、涉及管理政策方面效益審計內容
涉及管理政策方面的審計是效益審計又一類型的內容。如近幾年審計署開展的退耕還林專項資金的審計,就是涉及我國的農業政策執行情況的效益審計問題。在一些發達國家,這方面的工作是很重要的工作。美國審計總署開展的績效審計工作,許多是在國家制定經濟政策方面發揮作用的。以改革稅收方面政策為例:審計總署協助國會對稅收政策方案進行比較、分析、評估。從國家長遠利益分析利弊,幫助美國國會對稅收政策進行決策。在我們國家,也可運用效益審計方法,針對經濟運行中的體制、機制方面的問題提出建議,供決策部門決策參考。
6、涉及管理責任方面效益審計內容
對公共管理責任的審計是效益審計的關鍵內容。效益審計的中心目標就是發現管理效益問題,確定責任,提出管理建議,強化公共管理部門的效益責任,從而促進管理部門管理水平的提高。如美國審計總署對績效審計的基本目標表述是:“為了公眾的利益,幫助國會履行憲法職責,改善聯邦政府的效益和責任”。
我國當前開展的對領導干部任期經濟責任審計就是涉及管理責任的一種審計,就其涉及的內容而言,是效益審計的重要內容。此項工作對于科學的考核評價領導干部正在起著積極的作用。同時,通過對各級各部門領導干部效益責任履行情況的考核評價,必將促進其積極履行效益責任,提高公共管理的效益水平。
7、涉及人力資源方面效益審計內容
最高審計機關國際組織于1986年在澳大利亞悉尼市召開的第十二屆代表大會上發表的《關于效益審計、國營(公營)企業審計和審計質量的總聲明》中對開展人力資源審計工作已有論述:“人力資源的利用是決定任何國有(公營)部門的經濟性、效率性和效果性的關鍵因素。人力資源通常是構成經營成本的主要因素,必須特別注意加以控制”。還指出:“人力資源利用審計是近期才確立的一個效益審計工作的領域,而它將得到進一步發展”。因此,針對人力資源領域進行探討,對提高效益審計工作質量具有重要的現實意義。
人力資源審計是效益審計的組成部分。“它具有其他資源不具備的特征(特別是其能動性),對它的管理與使用就顯得更加復雜與困難。從這個意義來看,人力資源的開發與管理成為管理的首要任務”。因此,要對其進行效益審計。人力資源審計的核心內容仍然是從經濟性、效率性和效果性方面檢查公共管理機構或其他部門人力資源的使用管理情況。合理有效地配置好、使用好人力資源將會與其他資源共同產生更大的效益。因此,從經濟性、效率性和效果性方面檢查人力資源使用、管理情況也就成為效益審計的主要內容。
8、組織質量管理方面效益審計內容
組織質量方面審計,對我們來講還是個處女地。但從績效審計的完整內容構成看也是不可缺少的。通過對管理部門實現管理目標的組織設計是否合理、組織功能是否科學有效的檢查,也可使管理部門的管理效益得到大力改善。通過審計促進管理部門對自身組織進行變革,對完成工作的組織方式的重新設計,對完成任務的工作流程進行“再造”,會大大提高被審計單位的工作效益,從而達到促進管理,減少資源浪費,提高管理水平的目的。如,1993年1月到2000年9月,美國精簡公共管理規模的重點是臃腫的管理部門,通過重塑政府運動,重點檢查管理部門的臃腫,管理方式重復交叉,層次過多,裁減了7.8萬個管理崗位,2000多個地方派出機構和250個項目部門減少了管理的層級。1999年美國重塑政府委員會提交的報告建議,消減50%的行政監督崗位,50%的總部機關崗位,50%的管理控制崗位。截止到1999年底,這項改革已使聯邦政府的行政監督人員減少20%,總部機關縮小了14%,管理崗位減少了9%。這就是典型的組織管理方面的效益問題。
9、涉及環境方面效益審計內容
隨著我國經濟和社會的發展,環境問題已成為政府和社會關注的重要問題。審計部門需要對政府的環保投入及企業生產經營,工程建設等經濟行為對環境的影響方面進行評價,同時對環保項目的經濟性、效率性和效果性進行評價。因此,在開展對企業的生產經營,投資項目的效益審計中環境方面的審計評價應是其內容之一。
相關熱詞: 效益審計